Por

Reforma Constitucional en materia de Autonomía de la Auditoría y Mejora en Fiscalización

FirmaConstitucional

Jalisco, Por una fiscalización y planeación democrática de desarrollo y resultados

Con su permiso presidente,

Compañeros diputados:

La Fracción del PRD ha sostenido que todo recurso público debe necesariamente producir las condiciones para que a cada integrante de la población en Jalisco tenga garantizado su mínimo vital, es decir sus derechos humanos mínimos necesarios.

Atendiendo a esto, proponemos reformar los artículo 35 y 35 Bis de la Constitución Política del Estado de Jalisco para conformar un nuevo modelo de fiscalización basado en una planeación democrática del desarrollo, que fortalezca el Estado de Derecho, la rendición de cuentas, previniendo y disminuyendo la corrupción, involucrando a la sociedad.

Esta reforma constitucional, integra las recomendaciones de organismos internacionales como la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores, y de la Organización de las Naciones Unidas; también considera la opinión de expertos de la UNAM, del Instituto Mexicano para la Competitividad así como del Consejo Económico y Social del Estado de Jalisco para el Desarrollo y la Competitividad.

El PRD propone lo siguiente:

a) Armonizar el sistema de fiscalización con el Sistema Nacional Anticorrupción y el Sistema Nacional de Fiscalización, garantizando que éste siempre sea supervisado por la población, en estricto apego a ley;

b) Eliminar el principio de anualidad con objeto de que las auditorías se puedan realizar a través de todo el año fiscal, para que se puedan detectar irregularidades cuando éstas ocurran, y no cuando el recurso se haya ejercido;

c) Contemplar que la Auditoria Superior pueda realizar auditorías especiales, de procesos, de desempeño, forenses y demás que señalen en su momento las leyes secundarias para permitir así una fiscalización adecuada del gasto del recurso público;

d) Facultar a la Auditoría pueda emitir recomendaciones para fortalecer los presupuestos y leyes de ingresos vigentes, para prevenir riesgos financieros y en programas operativos de entes estatales y municipales, para así lograr consolidar una cultura de planeación para el Desarrollo;

e) Integrar a la sociedad civil, sector académico e iniciativa privada al constituir un Consejo Social de Políticas Públicas para que ayuden en la labor de fiscalización de la Auditoría, facultando a la población para realizar denuncias ante anomalías en el uso de los recursos públicos; y

f) Disminuir los plazos hasta en menos de cuatro meses para aprobar las cuentas públicas, dotando a la Auditoría de mayores facultades fortaleciendo su independencia para impedir que se politice la aprobación de éstas y así mejorar el proceso de rendición de cuentas ante la población.

Como Fracción estamos seguros que la única democracia posible es aquella que sea inteligente y coherente, porque cuando el gasto público no corresponde con la razón y la integridad, sólo existe absolutismo y demagogia. Apostemos con esta propuesta por una fiscalización de planeación para una cultura de legalidad, de desarrollo y de derechos humanos, y sobre todo, de resultados.

Muchas Gracias.

Reforma Constitucional en materia de Autonomía de la Auditoría y mejora en Fiscalización

Legislación que se pretende reformar:

35 y 35 Bis de la Constitución Política del Estado de Jalisco

¿Cuál es la finalidad de esta reforma?

Fortalecer la autonomía de la Auditoría Superior del Estado a efecto que la fiscalización de los recursos sirva para fortalecer el Estado de Derecho, la rendición de cuentas, prevenir y disminuir la corrupción en el Estado de Jalisco para lograr una planeación para el Desarrollo en aras de coadyuvar a consolidar nuestra democracia constitucional en base a la dignidad humana.

¿Qué antecedentes internacionales sirvieron para elaborar esta iniciativa?

1. Las Declaraciones de Lima y México emitidas por la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores, la cual es una organización internacional gubernamental que cuenta actualmente con 191 miembros, en donde se recomienda: en donde se recomienda:

a) La necesidad de garantizar la independencia funcional de los organismos encargados de la fiscalización de los recursos, a efecto que no sean objeto de presión política o de cualquier tipo de interés;

b) La transparencia en los resultados de las cuentas públicas; y

c) El que de sus funciones se traduzcan en acciones preventivas y correctivas (1);

2. La Resolución A/RES/69/228 intitulada: la Promoción de la Eficiencia, la Rendición de Cuentas, la Eficacia y la Transparencia de la Administración Publica mediante el Fortalecimiento de las Entidades Fiscalizadoras Superiores emitida por las Naciones Unidas el 28 de enero de 2015 en donde reafirma la recomendación de los Estados a Adoptar las Declaraciones de México y Perú.

3. El análisis que en su momento ha realizado desde el 2005 el H. Congreso de la Unión de más de 23 países y de tres diversos tipos de modelos: modelo de auditorías o contralorías, modelo de tribunales o cortes de cuentas y modelos de consejos de auditorías, se puede deducir que la tendencia es el de consolidar este tipo de principios (2).

¿Qué antecedentes nacionales sirvieron para elaborar esta propuesta?

1. Las mesas de trabajo que se han realizado desde el 2009, en donde expertos como es el caso de Diego Valadés y John M Ackerman se han posicionado a favor de la autonomía constitucional de la Auditoría Superior de la Federación en donde participaron diversos partidos políticos a favor y en contra, en donde todos han coincidido en la necesidad de fortalecer la autonomía de las funciones de fiscalización;

2. Las reformas Constitucionales en materia del Sistema Nacional Anticorrupción así como de las nuevas disposiciones nacionales en materia de disciplina financiera en materia de planeación, en donde se fortalece la labor de los sistemas de fiscalización a nivel federal y local al contemplar medidas para los presupuestos se realicen de conformidad a las herramientas de planeación, por lo que es más fácil detectar irregularidades que respondan a intereses que no sean públicos (3).

¿Qué antecedentes estatales sirvieron para elaborar esta propuesta?

Las observaciones y recomendaciones del Instituto Mexicano para la Competitividad en donde se señala lo siguiente:

a) Incluir auditorías especiales;

b) Contemplar supuestos en donde la población pueda denunciar irregularidades de las cuentas públicas;

c) Fortalecer el nivel de transparencia de la Auditoría Superior del Estado de Jalisco.

Las observaciones y recomendaciones realizadas por el Consejo Económico y Social del Estado de Jalisco para el Desarrollo y la Competitividad en febrero de 2015, en donde, señala lo siguientes puntos trascendentales en el desarrollo de las funciones de fiscalización:

a. Jalisco ocupa el lugar 25 de 32 entidades federativas en cuanto a la evaluación de la normatividad tratándose de la fiscalización, por lo que se requiere actualizar ésta a las nuevas exigencias de la población;

b. Se necesita homologar el proceso de fiscalización estatal con el federal, a efecto de integrar la Auditoría Superior del Estado dentro del Sistema Nacional de Fiscalización;

c. Se requiere contemplar lineamientos que fortalezcan la independencia técnica y de gestión de la Auditoría, desvinculando su dependencia de la Comisión de Vigilancia;

d. Se sugiere incluir instancias responsables para que se pueda realizar auditorías en materia de desempeño, forenses, y de toda clase que sea necesaria para una adecuada revisión de la cuenta pública; y

e. Contemplar una estructura que permita al Auditor Superior del Estado tener una repercusión preventiva y positiva en la elaboración del Presupuesto de Egresos del Estado de Jalisco.

Propuesta y alcances de la iniciativa

¿Cuáles son los puntos medulares que se proponen con esta reforma constitucional?

a) Contemplar que los informes en materia de fiscalización que realice la Auditoría no sean objeto de otros dictámenes por parte de comisiones internas del Congreso del Estado, garantizando en todo momento que su labor técnica tenga el alcance que requiera;

b) Asegurar que la labor de la Auditoría se desvincule de la Comisión de Vigilancia, facultando a esta última a través de su Unidad para evaluar sólo el desempeño de dicho organismo, garantizando a su vez que sea la Auditoría el ente encargado de fincar cargos públicos y darles seguimiento de manera paralela y coordinada con la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción que señale la legislación en su momento, permitiendo así que se pueda resarcir el daño ocasionado al patrimonio del Estado;

c) Disminuir los plazo de las observaciones que emita la Comisión de Vigilancia a las cuentas públicas a efecto que se reduzcan a treinta días hábiles, contemplando los supuestos en los que éstas se puedan realizar a efecto que nos e confundan con la labor de auditoría;

d) Fortalecer el perfil de Auditor, a efecto que sólo puedan ser elegidos por el puesto personas que gocen de maestría, a efecto que cuenten con mayor nivel de experiencia profesional;

e) Explicitar como principio de la fiscalización el de transparencia y rendición de cuentas, así como la función preventiva y correctiva de la

función de la fiscalización de recursos logrando de esta manera el que se cuente con un sistema integral que beneficie a la población;

f) Contemplar la obligación de los ayuntamientos y demás entes públicos de proponer sus leyes de ingresos tomando como referencia el flujo de ingresos reales, a efecto de evitar endeudamientos innecesarios y contar con una adecuada relación entre ingresos y egresos atendiendo al contexto real en el que se encuentran;

g) Explicitar el que pueda emitir recomendaciones preventivas en materia de riesgos financieros y en la operación de los programas municipales, contemplando el que cuente con un enfoque regional para permitir de esta manera aprovechar su experiencia para fortalecer el desarrollo de los municipios en el corto, mediano y largo plazo;

h) Establecer el que se puedan realizar auditorías especializadas, de desempeño, forenses, sobre todo atendiendo a diversas temáticas que en su momento se contemplen en la legislación secundaria;

i) Eliminar el principio de anualidad de las auditorías de las cuentas públicas, a efecto que éstas se puedan realizar siempre que se detecten riesgos en la fiscalización de los recursos públicos. Cabe resaltar que esta propuesta no sería en manera alguna inconstitucional ya que, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 116 sólo contempla que las cuentas públicas deberán de entregarse por parte de las entidades federativas a más tardar el 30 de abril. Es importante que se de apertura a que se pueda atender a un esquema de intervención directa ante cualquier anomalía, ya que esto disminuye dar viabilidad a las auditorías especiales y de diversa índole mencionadas en el inciso anterior.

j) Facultar a la población para que pueda hacer denuncias y/o solicitudes de investigación en relación a las finanzas así como programas público de los ayuntamientos, fortaleciendo de esta manera el sistema de rendición de cuentas en un ánimo de colaboración entre los diversos integrantes de la sociedad;

k) En relación al inciso anterior, se propone integrar un Consejo Social de Políticas Públicas para el Desarrollo integrado por el sector académico, la iniciativa privada, y la sociedad civil a manera de apoyo, y asesoría para coadyuvar en el desarrollo de sus funciones de conformidad a lo que pueda plantear la legislación secundaria, lo cual a su vez, fortalecerá la legitimidad de las instituciones públicas.

l) Otorgar la facultad a la Auditoría Superior el que puedan emitir recomendaciones ante los anteproyectos de presupuestos estatales y municipales, así como de los diversos entes para mejorar el uso racional

de los recursos públicos a efecto que éstos sean congruentes al Plan Estatal o municipal de desarrollo según corresponda; y

m) Armonizar los plazos y legislación en materia de fiscalización con aquellos contemplados en el artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a efecto que se esté en mayor posibilidad de responder a las exigencias contempladas en el Sistema Nacional Anticorrupción.

¿Qué alcances tiene esta propuesta para mejorar la fiscalización del Estado de Jalisco?

a)-Prevenir el uso indebido de recursos públicos desde una perspectiva preventiva y correctiva;

b).-Profesionalizar la función de fiscalización atendiendo a una visión multidisciplinaria, en donde se vea reflejada en la elaboración e implementación de presupuestos para que éstos sean sostenibles, y atendiendo a una visión de planeación para el desarrollo.

c).-Fortalecer la autonomía de la Auditoría en atención a que se homologue a un contexto internacional, dado la importancia que tiene la fiscalización de recursos para fortalecer el Estado de Derecho

d).-Prever la participación del sector académico, iniciativa privada, pero sobre todo expertos en el análisis de las políticas públicas desde una óptica de fiscalización para fortalecer el desarrollo del Estado, en donde cualquier persona pueda denunciar en su momento anomalías que se puedan ver, aprovechando que éstas se puedan corregir a tiempo por parte de la Auditoría.

Aspectos de coyuntura de considerar por medios de comunicación?

¿Por qué razón se considera importante el que se siga contemplando la reelección del Auditor?

R: Actualmente se contempla en la legislación electoral el que varios funcionarios públicos se puedan reelegir. Necesitamos a un auditor capaz de acumular experiencia y que no sea objeto de abusos ante nuevos panoramas.

¿El quitarle las facultades a la Comisión de Vigilancia en materia de fiscalización, y traspasar su mayoría a la Auditoría, no viola la soberanía originaria que tiene el Congreso en materia de fiscalización?

R: En ningún momento se trastocaría la soberanía originaria, ya que la Auditoría Sigue dependiendo del Congreso. Lo único que cambia es adecuar las funciones de la Auditoría en un contexto internacional de mayor independencia en atención a

las propias recomendaciones de las Naciones Unidas para poder hacer frente a nuestros compromisos internacionales con la Comunidad Internacional.

¿Cómo se combate a la corrupción con esta propuesta?

R: Al establecer desde la constitución el que la Fiscalización se realizará atendiendo a los lineamientos contemplados por el Sistema Nacional Anticorrupción así como el Sistema Nacional de Fiscalización, se logra armonizar la legislación estatal, sobre todo cuando se pueda plantear las iniciativas de las correspondientes leyes secundarias.

A su vez, al dotar con esta propuesta a la Auditoría de poder fiscalizar recursos a través de auditorias especiales de procesos, forenses, de desempeño, se logrará disminuir aquellas esferas de alta discrecionalidad o en donde realmente se puedan detectar anomalías, a efecto de mejorar el Desarrollo del Estado de Jalisco.

(1) Red por la Rendición de Cuentas. CIDE. Autonomía Constitucional de la ASF. CPC. Juan M. Portal M. (marzo 2013) Disponible en: http://rendiciondecuentas.org.mx/wp-content/uploads/2013/04/01_RCC_Juan-M.-Portal_corregido-ISBN.pdf

(2) H. Congreso de la Unión. Cámara de Diputados. Unidad de Evaluación y Control. Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación. Fiscalización Superior Comparada. Una aproximación al estudio de los modelos de fiscalización superior en el mundo. (diciembre 2005) disponible en: www3.diputados.gob.mx/camara/content/download/…/fiscalizacion_comparada.pdf

(3) Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios. (abril 2016) disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm

Iniciativa de Ley que tiene por objeto reformar los artículos 35 y 35 Bis de la Constitución Política del Estado de Jalisco con objeto de fortalecer la independencia de la Auditoría Superior del Estado de Jalisco y armonizar las disposiciones en materia de fiscalización en relación al Sistema Nacional Anticorrupción

CIUDADANOS DIPUTADOS DE LA LXI LEGISLATURA

DEL H. CONGRESO DEL ESTADO DE JALISCO

PRESENTE:

Con fundamento en la facultad que me otorga el artículo 28 fracción I de la Constitución Política y conforme a los artículos 147 párrafo 1 fracción I, 150 y 153 párrafo 2, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, ambos del Estado de Jalisco; la que suscribe, la C. Diputada Mónica Almeida López, Coordinadora de la Fracción Parlamentaria del Partido de la Revolución Democrática, me permito poner a consideración de esta Asamblea Legislativa, la siguiente iniciativa de ley que tiene por objeto reformar los artículos 35 y 35 Bis de la Constitución Política del Estado de Jalisco con objeto de fortalecer la independencia de la Auditoría Superior del Estado de Jalisco y armonizar las disposiciones en materia de fiscalización en relación al Sistema Nacional Anticorrupción al tenor de la siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I. La fiscalización de los recursos públicos a nivel internacional gana cada vez mayor relevancia, ya que ésta sirve como parámetro de rendición de cuentas para coadyuvar a un gasto funcional en atención a un paradigma que busca construir una sociedad con base al desarrollo, y por ende, en la dignidad humana.

II. Tal es el caso que desde 1953 se contempló la creación de la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores, la cual es una organización internacional gubernamental que cuenta actualmente con 191 miembros (1), en un afán para garantizar una rendición de cuentas que sea adecuada. Entre sus diversos documentos se pueden encontrar la Declaración de Lima (1977) y la Declaración de México (2007) la cual complementa las directrices de la primera, en donde se recomienda:

a) La necesidad de garantizar la independencia funcional de los organismos encargados de la fiscalización de los recursos, a efecto que no sean objeto de presión política o de cualquier tipo de interés;

b) La transparencia en los resultados de las cuentas públicas; y

c) El que de sus funciones se traduzcan en acciones preventivas y correctivas (2);

III. En este sentido, la Organización de las Naciones Unidas emitió el 28 de enero de 2015 la Resolución A/RES/69/228 intitulada: la Promoción de la Eficiencia, la Rendición de Cuentas, la Eficacia y la Transparencia de la Administración Publica mediante el Fortalecimiento de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (3), en donde hace hincapié sobre la importancia de que los demás países incorporen en sus marcos institucionales las declaraciones ya señaladas.

IV. Varios países, desde una óptica de derecho comparado, han contemplado ya este tipo de lineamientos, el H. Congreso de la Unión realizó en el 2005 el análisis de más de 23 países y de tres diversos tipos de modelos: modelo de auditorías o contralorías, modelo de tribunales o cortes de cuentas y modelos de consejos de auditorías, se puede deducir que la tendencia es consolidar este tipo de principios (4).

V. Estos estudios de referencia son importantes porque han mostrado que la funcionalidad de la Auditoría no estriba en si depende del poder Legislativo, como ocurre en Canadá o Estados Unidos, o que sean independientes de cualquier poder, como en Chile o Colombia, más bien depende de que en la práctica se den las circunstancias que permitan a las auditorías o sus equivalentes, actuar de manera independiente, con eficacia y eficiencia; pero sobre todo, de manera congruente y con un marco que proyecte confianza a la población.

CONTEXTO Y PROBLEMÁTICA NACIONAL

I. En México se ha señalado ya la necesidad de que se den los principios planteados, expertos como Diego Valadés y John M Ackerman se han posicionado a favor de la autonomía constitucional de la Auditoría Superior de la Federación, incorporando mesas de trabajo en el 2009 con diversas expresiones políticas donde se hicieron valer puntos de vista a favor y en contra de dicho tema. (5)

II. Éste estudio resaltó la problemática que existe en los informes de las cuentas públicas pues pueden ser determinadas por criterios políticos más que técnicos.(6) Según el criterio de los académicos, la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados ejerce un control de intereses políticos sobre la Unidad de Evaluación y Control que determina a su vez el trabajo del Auditor Superior de la Federación.

III. También se desprende que una solución puede ser la autonomía constitucional, y por otro lado ésta no es garantía de que implicará necesariamente una mejora automática en las cuentas públicas, ya que lo que se requiere, sobre todo a nivel federal, es desvincular la función de este organismo del control de la Comisión de Vigilancia.

IV. Este tipo de análisis se realizaron antes de las reformas constitucionales de mayo de 2015 donde se inauguró el Sistema Nacional Anticorrupción (7); y antes de la legislación secundaria de julio de 2016 (8), y en estas disposiciones se contemplan nuevos lineamientos para la Auditoría Superior de la Federación, así como de las entidades federativas que las fortalecen, disminuyendo el margen de politización al que se veían sometidas.

V. Esto se debe a que a futuro las auditorías tanto a nivel federal y local formarán parte del Sistema Nacional y Anticorrupción, siendo estrictamente vigiladas por el Comité de Participación Ciudadana y sus homólogas estatales. Además, se va a buscar una plataforma digital para integrar todas las diversas cuentas y gastos públicos y tener mejor control de éstos.

VI. Aplicando de manera certera dicho sistema, estas medidas dificultan, aunque no imposibilitan, la injerencia política que la Comisión de Vigilancia, y demás comisiones o entes estatales tengan sobre la labor de las diversas auditorías. En este sentido, los lineamientos del Sistema Nacional Anticorrupción, así como de las nuevas disposiciones nacionales en materia de disciplina financiera en materia de planeación, fortalecen la labor de los sistemas de fiscalización a nivel federal y local al contemplar medidas para que los presupuestos se realicen de conformidad a las herramientas de planeación,por lo que es más fácil detectar irregularidades que respondan a intereses que no sean públicos (9).

VII. Sin embargo, sigue reiterándose la importancia de que se tomen todas las medidas para seguir mejorando una labor de fiscalización y rendición de cuentas, para fortalecer la legitimidad de las instituciones públicas y que las políticas públicas respondan a las necesidades de la población. De nada sirve disminuir riesgos si se pueden tomar las medidas para erradicarlos totalmente.

CONTEXTO Y PROBLEMÁTICA ESTATAL

I. Al igual que a nivel federal, la legislación estatal de Jalisco ha incorporado varios lineamientos internacionales:

a) Contemplar la autonomía en la gestión de la Auditoría y en su funcionamiento (Fracción IV del artículo 35 Bis de la Constitución Política del Estado de Jalisco);

b) Que se elijan los mejores perfiles, de preferencia a través de un examen de oposición (Fracción VII del artículo 35 Bis de la Constitución Política del Estado de Jalisco (10);y

c) Integrar mecanismos de profesionalización para el ingreso a la Auditoría, permitiendo que el Auditor elija su propio equipo de trabajo (artículo 2º de la Ley de Fiscalización y Auditoría Superior del Estado de Jalisco y sus Municipios);

d) Incluir una serie de principios éticos que guíen la función de la Auditoría para evitar el que éste se vea mermado en la aplicación de la ley ((artículo 2º de la Ley de Fiscalización y Auditoría Superior del Estado de Jalisco y sus Municipios);

II. Sin embargo, al igual que la legislación federal, la Comisión de Vigilancia a través de la Unidad en la materia cuentan con varias herramientas que representan el riesgo de que su actividad se politice, pues este órgano interno pueda proponer ante el Pleno el sentido de los dictámenes finales de las cuentas públicas, de conformidad a lo contemplado en el artículo 85 de la Ley de Fiscalización en cuestión, a pesar que el artículo 35 Bis señala expresamente en la Fracción II relacionado a las funciones de la Auditoría.

III. La legislación de fiscalización se contrapone con la Constitución Política del Estado de Jalisco en el entendido de que la Comisión de Vigilancia no tendría por qué realizar dictamen de ningún tipo, ya que esto da un margen político de maniobra injustificadamente excesivo a favor del H. Congreso del Estado, y que resulta contraproducente para la legitimidad de las instituciones públicas.

IV. Inclusive, no se entiende en qué medida la Comisión de Vigilancia a través de la Unidad en la materia debiera de tener facultades para poder analizar cuentas públicas, o gestión de planes y programas públicos, tal como lo señala su artículo 6º del Reglamento Interior de la Unidad de Vigilancia del Congreso del Estado. Se podría afirmar que esto es un complemento para poder realizar las observaciones, para lo que sí está facultado constitucionalmente el Congreso del Estado, sin embargo no se percibe su utilidad cuando éstas las puede llevar a cabalidad la Auditoría Superior del Estado de Jalisco.

V. Por otro lado no se explica que se haya contemplado en la legislación vigente que se otorgue un plazo de 9 meses a la Comisión de Vigilancia para que realice las

observaciones, una vez que se entreguen los informes finales por parte de la Auditoría, cuando precisamente, lo que se debe buscar, atendiendo al Sistema Nacional Anticorrupción, es que se cuente con la debida celeridad para resolver lo procedente relacionado a las cuentas públicas.

VI. El marco jurídico vigente en la materia da a entender que la Comisión de Vigilancia así como la Unidad, forman una especie de auditoría de la auditoría, rompiendo con la sana distancia que puede afectar con su independencia. Este argumento se ve fortalecido por las últimas recomendaciones que emitió el Instituto Mexicano para la Competitividad en relación a la función que realiza la Auditoría Superior del Estado en donde se señaló que el sistema actual pone en riesgo la autonomía, lo cual se debe corregir, al existir una “relación cercana entre los titulares de los órganos fiscalizadores y los políticos” (11).

VII. Entre otro tipo de recomendaciones por parte del IMCO contemplan la necesidad de:

a) Incluir auditorías especiales;

b) Contemplar supuestos en donde la población pueda denunciar irregularidades de las cuentas públicas;

c) Fortalecer el nivel de transparencia de la Auditoría Superior del Estado de Jalisco.

VIII. Otro de los problemas que se ha detectado consiste en que se requiere fortalecer el perfil de quien sea el auditor, para que su titular pueda contar con postgrado, ya que actualmente sólo se pide un nivel de licenciatura. Esto puede resultar perjudicial en un contexto que requiere personas más preparadas, y con un alto nivel de trayectoria.

IX. De manera similar, se ha detectado que la legislación es omisa en señalar supuestos preventivos y correctivos que puedan incidir en el presupuesto. Esto se debe en parte a que los ayuntamientos realizan sus leyes en la materia con base en estimaciones, sin tomar en consideración el influjo real de sus ingresos, lo cual afecta su nivel de endeudamiento.

X. Es importante también que la Auditoría participe desde una perspectiva de recomendación en relación al presupuesto estatal, ya que su nivel de conocimiento y experiencia lo hacen contar con un potencial para detonar el desarrollo de las regiones y municipios como ningún ente, y lo cual actualmente está siendo desaprovechado.

XI. Inclusive, se requiere una visión preventiva y correctiva en materia de fiscalización a nivel regional, ya que actualmente la fiscalización trata de manera aislada cada ayuntamiento sin establecer la vinculación entre éste y la región a la cual pertenece. Es importante que esto cambie ya que de lo contrario, se corre el riesgo que no se puedan consolidar de manera adecuada la cultura de planeación y de presupuesto con base en resultados.

XII. En la legislación estatal vigente también se detectó que aún no se han armonizado los plazos por los cuales se deben entregar las cuentas públicas por parte de los entes fiscalizados, ya que el artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que deberá enviarse a las legislaturas de los Estados el 30 de abril (12). En este tenor es necesario además que nuestra legislación señale que el sistema de fiscalización deberá de estar acorde a lo que señale el Sistema Nacional y Estatal Anticorrupción y se armonice le legislación local con las reformas constitucionales federales en la materia.

XIII. De manera similar a los problemas que se han detectado el Consejo Económico y Social del Estado de Jalisco para el Desarrollo y la Competitividad, señala los siguientes puntos trascendentales en el desarrollo de las funciones de fiscalización que consideramos adecuados como Fracción Parlamentaria para la elaboración de la iniciativa de reforma constitucional en cuestión (13):

a. Jalisco ocupa el lugar 25 de 32 entidades federativas en la evaluación de la normatividad tratándose de la fiscalización, por lo que se requiere actualizar ésta a las nuevas exigencias de la población;

b. Se necesita homologar el proceso de fiscalización estatal con el federal, a efecto de integrar la Auditoría Superior del Estado dentro del Sistema Nacional de Fiscalización;

c. Se requiere contemplar lineamientos que fortalezcan la independencia técnica y de gestión de la Auditoría, desvinculando su dependencia de la Comisión de Vigilancia;

d. Se sugiere incluir instancias responsables para que se puedan realizar auditorías en materia de desempeño, forenses, y de toda clase que sean necesarias para una adecuada revisión de la cuenta pública; y

e. Contemplar una estructura que permita al Auditor Superior del Estado tener una repercusión

preventiva y positiva en la elaboración del Presupuesto de Egresos del Estado de Jalisco.

XIV. Estos señalamientos atienden a su vez otras legislaciones, cabe resaltar que estos análisis en gran parte actualizados, se realizaron antes que se aprobaran las reformas constitucionales y secundarias en materia de disciplina financiera y en relación al nuevo Sistema Nacional Anticorrupción, por lo que varias observaciones no se incluyeron por considerar que serán objeto de otros procedimientos de armonización en la materia, o porque ya se están llevando a cabo.

PROPUESTA

I. En atención a lo anterior se propone reformar el artículo 35 y 35 Bis con objeto de:

a) Contemplar que los informes en materia de fiscalización que realice la Auditoría, para garantizar en todo momento que su labor técnica tenga el alcance que requiera, no sean objeto de otros dictámenes por parte de comisiones internas del Congreso del Estado;

b) Asegurar que la labor de la Auditoría se desvincule de la Comisión de Vigilancia, facultando a esta última a través de su Unidad para evaluar sólo el desempeño de dicho organismo, garantizando a su vez que sea la Auditoría el ente encargado de fincar cargos públicos y darles seguimiento de manera paralela y coordinada con la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción que señale la legislación en su momento, permitiendo así que se pueda resarcir el daño ocasionado al patrimonio del Estado;

c) Disminuir los plazo de las observaciones que emita la Comisión de Vigilancia a las cuentas públicas a efecto que se reduzcan a treinta días hábiles, contemplando

los supuestos en los que éstas se puedan realizar a efecto que no se confundan con la labor de auditoría;

d) Fortalecer el perfil de Auditor, para que sólo puedan ser elegidas personas con posgrado y que cuenten con mayor nivel de experiencia profesional;

e) Contemplar la obligación de los ayuntamientos y demás entes públicos de proponer sus leyes de ingresos tomando como referencia el flujo de ingresos reales, para evitar endeudamientos innecesarios y contar con una adecuada relación entre ingresos y egresos atendiendo al contexto real en el que se encuentran;

f) Explicitar que pueda emitir recomendaciones preventivas en materia de riesgos financieros y en la operación de los programas municipales, contemplando que cuente con un enfoque regional para permitir de esta manera aprovechar su experiencia para fortalecer el desarrollo de los municipios en el corto, mediano y largo plazo;

g) Establecer que se puedan realizar auditorías especializadas, de desempeño, forenses, sobre todo atendiendo a diversas temáticas que en su momento se contemplen en la legislación secundaria;

h) Eliminar el principio de anualidad de las auditorías de las cuentas públicas, a efecto que éstas se puedan realizar siempre que se detecten riesgos en la fiscalización de los recursos públicos. Cabe resaltar que esta propuesta no sería en manera alguna inconstitucional ya que, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 116 sólo contempla que las cuentas públicas deberán de entregarse por parte de las entidades federativas a más tardar el 30 de abril. Es importante que se dé apertura a un esquema de intervención directa ante cualquier anomalía, ya que esto permite dar viabilidad

a las auditorías especiales y de diversa índole mencionadas en el inciso anterior.

i) Facultar a la población para que pueda hacer denuncias y/o solicitudes de investigación en relación a las finanzas así como programas municipales, fortaleciendo de esta manera el sistema de rendición de cuentas en un ánimo de colaboración entre los diversos integrantes de la sociedad;

j) En relación al inciso anterior, se propone integrar un Consejo Social de Políticas Públicas para el Desarrollo integrado por el sector académico, la iniciativa privada, y la sociedad civil a manera de apoyo y asesoría para coadyuvar en el desarrollo de las funciones de fiscalización de conformidad a lo que pueda plantear la legislación secundaria que deberá crearse posteriormente, lo que fortalecerá la legitimidad de las instituciones públicas.

k) Otorgar la facultad a la Auditoría Superior el que puedan emitir recomendaciones ante los anteproyectos de presupuestos estatales y municipales, así como de los diversos entes para mejorar el uso racional de los recursos públicos a efecto que éstos sean congruentes al Plan Estatal o Municipal de Desarrollo según corresponda; y

l) Armonizar los plazos y legislación en materia de fiscalización con aquellos contemplados en el artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a efecto que se esté en mayor posibilidad de responder a las exigencias contempladas en el Sistema Nacional Anticorrupción.

EFECTOS ECONÓMICOS, JURÍDICOS Y SOCIALES DE LA INICIATIVA

I. De aprobarse esta propuesta, en lo económico se podría disminuir el presupuesto de la Auditoría, ya que se hará de manera más eficaz y eficiente, atendiendo a lineamientos de mayor profesionalización y se pueda prescindir de personal que no sea necesario. Además, esta propuesta tiene la pertinencia de mejorar las finanzas públicas del Estado, al contar con un marco jurídico constitucional que permite que de manera preventiva y correctiva la Auditoría Superior del Estado pueda realizar las recomendaciones para fortalecer el desarrollo de los ayuntamientos y demás entes públicos.

II. Sobre todo, estas propuestas se traducirán en el uso racional y funcional de las leyes de ingresos y egresos, y se eviten endeudamientos innecesarios y se tengan más herramientas para un trabajo colaborativo en donde también participe la sociedad de manera proactiva en la construcción financiera y operativo de su municipio así como del Estado, para que se atienda mejor a sus necesidades.

III. En lo jurídico, esta propuesta tiene la pertinencia de fortalecer la seguridad jurídica y coadyuvar a consolidar nuestra democracia constitucional, ya que permite a la población tener mayor previsibilidad sobre el gasto público, a efecto que éste sea acorde con la planeación para el desarrollo, desde una óptica regionalizada, en donde el uso de los recursos públicos corra menos riesgo a ser subordinado a intereses particulares.

IV. A su vez esta propuesta estaría armonizando la legislación estatal a la nacional atendiendo al Sistema Nacional Anticorrupción, logrando la homologación del texto constitucional local con los requisitos que señalan la legislación aplicable. Es importante que se tomen de manera anticipada las medidas legislativas que permitan una aplicación de los principios constitucionales federales en aras de mejorar nuestro sistema de rendición de cuentas.

V. En lo social, esta propuesta tiene la pertinencia de fortalecer la legitimidad de las instituciones públicas, así como mejorar la cohesión del tejido social, al coadyuvar a crear un ambiente propicio para construir de manera solidaria entre los diversos integrantes de la población basada en la dignidad humana. Además, se estará incorporando las valiosas observaciones del Instituto Mexicano para la Competitividad, y de la experiencia internacional, nacional y local a efecto de contar con un sistema que logre que el gasto público atendiendo al contexto sociopolítico, económico y jurídico actual.

Por lo anteriormente expuesto y conforme a los artículos 147 párrafo 1 fracción I y 148 párrafo 1, 150 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Jalisco; someto a consideración de esta Asamblea Legislativa bajo los términos propuestos, la siguiente:

INICIATIVA DE LEY que tiene por objeto reformar los artículos 35 y 35 Bis de la Constitución Política del Estado de Jalisco para quedar como sigue:

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE JALISCO

TÍTULO CUARTO

CAPÍTULO III

DE LAS FACULTADES DEL CONGRESO DEL ESTADO

Artículo 35.- Son Facultades del Congreso:

I a la XXIV…

XXV.- Verificar y realizar la fiscalización superior del desempeño y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los planes y programas de los órganos, dependencias y entidades públicas a través de la Auditoría Superior del Estado;

Serán principios rectores de la fiscalización superior del Congreso del Estado, el cual desempeñará a través de la Auditoría Superior del Estado: la legalidad, certeza, transparencia, racionalidad, austeridad, eficacia, eficiencia, honestidad, disciplina presupuestal, responsabilidad, objetividad, imparcialidad, proporcionalidad, posterioridad, imparcialidad y confiabilidad y la orientación estratégica de los recursos públicos basada en la adecuada planeación para el desarrollo.

b) El Poder Legislativo a través de la Auditoría Superior del Estado realizará un riguroso ejercicio de verificación y fiscalización a los órganos, dependencias y entidades públicas, mediante el análisis de los dictámenes de cuenta pública, verificación de avance programático, los informes solicitados, la glosa del informe del Poder Ejecutivo y las comparecencias de los servidores públicos del Estado de Jalisco y sus municipios;

c) Si del examen que el Congreso del Estado, a través de la Auditoría Superior del Estado, realice con motivo de la fiscalización aparecieran supuestas irregularidades presupuestales o el probable incumplimiento de los programas o planes de los órganos, dependencias y entidades públicas, se emitirán las recomendaciones de mejora y para que se inicie, en su caso, el procedimiento de responsabilidad de acuerdo con la ley;

e) Las cuentas públicas definitivas de los poderes Ejecutivo y Judicial, de los organismos públicos estatales autónomos, organismos públicos descentralizados y fideicomisos estatales deben ser presentadas por la Auditoría Superior del Estado al Congreso a más tardar el treinta de abril del año siguiente al de su ejercicio, para el ejercicio de sus atribuciones de auditoría pública. Solo se podrá́ ampliar el plazo de presentación cuando medie solicitud del Gobernador, suficientemente justificada a juicio de la Legislatura;

Artículo 35-Bis.- …

La Auditoría Superior, en el ejercicio de sus atribuciones, puede decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley, contemplando para su mejor operatividad un Consejo Social de Políticas Públicas para el Desarrollo el cual estará integrado por representantes del sector académico, de la iniciativa privada y sociedad civil de conformidad con lo que señale la legislación secundaria, cuya función será emitir recomendaciones para el adecuado desarrollo democrático del Estado atendiendo al Plan Estatal de Desarrollo para eficientar y mejorar la eficacia del gasto de los recursos públicos.

II. Presentar al Congreso del Estado, en el plazo previsto por la ley, a través de la comisión competente, quien lo turnará al pleno del Congreso del Estado para el cumplimiento de sus funciones de verificación y auditoría pública para su aprobación o devolución con observaciones, el dictamen definitivo sobre el resultado de la revisión de las cuentas públicas de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de los entes públicos autónomos, organismos descentralizados y fideicomisos estatales, así como de cualquier persona o entidad que reciba recursos públicos, incluyendo la aplicación de recursos de origen federal, cuando éstos formen parte de la respectiva cuenta pública, estatal y de los particulares, en los términos y plazos que establezcan las leyes en la materia.

El resultado incluirá el informe de resultados de la cuenta pública, el dictamen de su revisión y el apartado correspondiente a la auditoría pública y verificación, que comprenderá los comentarios y observaciones de los auditados, mismos que tendrá carácter público. En caso de que el Congreso del Estado devuelva el informe final de la Auditoría Superior del Estado, lo acompañará con las observaciones, con el fin de que la Auditoría Superior del estado de Jalisco las solvente en un término no mayor de noventa días, para su aprobación o rechazo por el pleno del Congreso, sin que éste pueda modificarlos. La devolución del informe final podrá ocurrir en un plazo no mayor a treinta días hábiles después ser recibido.

f) Será conforme a lo establecido en el Sistema Nacional y Estatal Anticorrupción y el Sistema Nacional de Fiscalización;

g) Será preventivo y correctivo, entiendo por tal que la Auditoría emitirá las recomendaciones necesarias para evitar que los ayuntamientos y demás entes públicos corran riesgos financieros y sus presupuestos puedan ser acordes al Plan Estatal o Municipal de Desarrollo según corresponda; así mismo revisará que leyes de ingresos y presupuestos municipales y estatales atendían a su flujo real de ingresos a efecto de evitar subejercicio o sobregiro en el gasto público.

h) Será regionalizada, por lo que la Auditoría Superior emitirá las recomendaciones que sean necesarias a los ayuntamientos para solucionar los problemas de la región a la que correspondan en atención a los planes municipales y estatales de Desarrollo;

i) Se permitirá que la población pueda solicitar que se investiguen irregularidades en las cuentas públicas, de conformidad con lo que marque la normatividad aplicable, siendo la Auditoría la única autoridad facultada para fincar créditos fiscales, previa aprobación por la Asamblea, colaborando en su caso con la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción y demás autoridades que resulten competentes de ser necesarios ;

j) Será especializada, se podrán realizar diversas auditorías a través del año fiscal incluyendo auditorías de procesos, de desempeño, forenses, de tecnologías de la información y demás que garanticen una revisión integral del gasto público, atendiendo a lo que señale la legislación secundaria;

k) Servirá a fortalecer la cultura de rendición de cuentas y de Estado de Derecho, publicando los resultados en su integridad una vez que ésta haya concluido, salvaguardando los datos personales y demás datos sensibles de conformidad a la normatividad aplicable;

l) Fortalecerá las leyes de ingresos y de presupuestos de egresos, emitiendo las recomendaciones necesarias a los anteproyectos correspondientes, para que se optimice el uso racional de los recursos públicos atendiendo a las finalidades de los planes estatales y municipales de Desarrollo; y

c) Poseer el día de su designación, con antigüedad mínima de diez años, título profesional de licenciatura en Contaduría Pública, licenciado en Derecho o abogado, licenciado en Administración Pública o licenciado en Economía, y título profesional de maestría, expedidos por la autoridad o institución legalmente facultada para ello, y haber pasado con una calificación mayor de noventa el examen de oposición de conformidad con lo que se contemple en la legislación secundaria;

TRANSITORIOS

PRIMERO.-El presente decreto entrará en vigor al siguiente día de su publicación en el Periódico Oficial “El Estado de Jalisco.”

SEGUNDO.-Una vez entrado en vigor el presente decreto el Gobierno del Estado y demás entes públicos tendrá un plazo no mayor a la entrada en vigor del Sistema Estatal Anticorrupción para que se apliquen en su integridad estas reformas.

 

(1) INTOSAI. Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores. Acerca de Nosotros. (vi agosto 2016) disponible en: http://www.intosai.org/es/acerca-de-nosotros.html

(2) Red por la Rendición de Cuentas. CIDE. Autonomía Constitucional de la ASF. CPC. Juan M. Portal M. (marzo 2013) Disponible en: http://rendiciondecuentas.org.mx/wp-content/uploads/2013/04/01_RCC_Juan-M.-Portal_corregido-ISBN.pdf

(3) Naciones Unidas. Asamblea General. /RES/69/228. la Promoción de la Eficiencia, la Rendición de Cuentas, la Eficacia y la Transparencia de la Administración Pública mediante el Fortalecimiento de las Entidades Fiscalizadoras Superiores. (enero 2015) disponible en: http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/69/228

(4) H. Congreso de la Unión. Cámara de Diputados. Unidad de Evaluación y Control. Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación. Fiscalización Superior Comparada. Una aproximación al estudio de los modelos de fiscalización superior en el mundo. (diciembre 2005) disponible en: www3.diputados.gob.mx/camara/content/download/…/fiscalizacion_comparada.pdf

(5) John. M. Ackerman y César Astudillo. (2009). La autonomía constitucional de la Auditoría Superior de la Federación. México: Porrúa.

(6) IDEM.

(7) Cámara de Diputados. H. Congreso de la Unión. LXIII Legislatura. Reformas Constitucionales en orden cronológico. (mayo 2015) disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/dof/CPEUM_ref_223_27may15.pdf

(8) Secretaría de Gobernación. Diario Oficial de la Federación. DECRETO por el que se expide la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción; la Ley General de Responsabilidades Administrativas, y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. (julio 2016) disponible en: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5445048&fecha=18/07/2016

(9) Ibid. Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios. (abril 2016) disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm

(10) Biblioteca Virtual. Poder Legislativo del Estado de Jalisco. Constitución Política del Estado de Jalisco. (vi agosto 2016) disponible en: http://congresoweb.congresojal.gob.mx

(11) Milenio.com. Jalisco. IMCO actualizará estudio a Auditorías. Arturo Ramírez Gallo. (agosto 2016 ) disponible en: http://www.milenio.com/jalisco/IMCO-actualizara-estudio-auditorias_0_791920848.html

(12) Cámara de Diputados. H. Congreso de la Unión. LXIII Legislatura. Reformas Constitucionales en orden cronológico. (mayo 2015) disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/dof/CPEUM_ref_223_27may15.pdf

(13) Consejo Económico y Social del Estado de Jalisco para el Desarrollo y la Competitividad. Recomendación respecto de la implementación de un Modelo Integral de Fiscalización Superior para el Estado de Jalisco. (febrero 2015) disponible en: http://www.cesjal.org/recomendaciones/recomendacion-respecto-de-la-implementacion-de-un-modelo-integral-de-fiscalizacion-superior-para-el-estado-de-jalisco

Guadalajara, Jalisco a 25 de agosto de 2016

Salón de Sesiones del H. Congreso del Estado de Jalisco

LXI Legislatura

C. DIPUTADA MÓNICA ALMEIDA LÓPEZ

COORDINADORA DE LA FRACCIÓN PARLAMENTARIA DEL PARTIDO DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA

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